深圳推动无障碍城市建设，以华途公交导盲系统落地为例

【导语】2018年《中国残疾人联合会改革方案》发布后，“监督”成为各级残联领导下专门协会的第四项职能。“代表、服务、维权、监督”是残疾人专门协会工作的四根主轴，也是残疾人专门协会开展工作的重要抓手。在探索如何履行“监督”职能的过程中，深圳市盲人协会在实践中总结出现状梳理、锁定卡点、寻找突破口三步走的办法，通过行使协会的监督职能，加强与各相关部门的沟通互动，以《深圳经济特区无障碍城市建设条例》立法依据为出发点，推动法律标准在各相关部门间逐层落地，将深圳市公交导盲系统纳入深圳公交车采购标准，让立法之意真正落到了应用实处，也开辟出残疾人专门协会依法行使协会监督职能的新路径。

一、残疾人专门协会的新使命

2018年底，国务院办公厅印发关于中国残疾人联合会改革方案的通知（国办发〔2018〕84号），推动中国残疾人联合会改革。中国残疾人联合会随后发布《中国残联关于加强和改进专门协会工作的意见》（残联发〔2019〕27号），明确提出中国残疾人联合会（下称中国残联）与残疾人专门协会（下称专门协会）的职能，分别为“代表、服务、管理”和“代表、服务、维权、监督”。与2018年以前专门协会“代表、服务、维权”职能相比较，“监督”职能是国家和组织赋予专门协会的全新使命。

回顾中国残疾人事业发展历史可知，中国残疾人联合会与残疾人专门协会在过往的实践中，更多发挥的是代表残疾人群体、服务残疾人群体需求的作用，而在一些矛盾冲突情况发生的时候，残疾人专门协会也能很好地为权益受损的残疾人发声维权。但对于“监督”这一协会新职能，全国各省市专门协会尚未形成有明确方向指引与方法论支撑的工作办法。

在专门协会开展工作的过程中，“监督”职能的行使面临一个尴尬局面，即专门协会有监督的权利，却没有监督的权力。与此同时，专门协会可以开展监督工作的领域涉及社会生活的方方面面，有许多方向可以发力却又让人无从下手。如何有序开展专门协会监督工作，为社会发展提供切实推进力量成为专门协会发展的新课题。

在《中国残联关于加强和改进专门协会工作的意见》中，中国残联指出，专门协会应切实发挥协会作用，坚定维护本类别残疾人合法权益。意见指引专门协会应“履行好监督职责，在涉及残疾人利益的法律法规、政策措施的制定和落实过程中出现的问题，协会要积极呼吁，促进有关部门及时改正”。这也成为专门协会参与社会共建共治、行使监督职能的重要线索。

深圳市盲人协会于2020年10月13日在深圳市社会组织管理局登记注册为具有独立法人资格的社会团体，在深圳市残疾人联合会指导下开展工作。在持续履行协会职能、不断发展协会特色亮点工作的过程中，深圳市盲人协会也在尝试探索行使专门协会“监督”职能的方式方法。

二、以监督促立法落地

深圳是全国最早推动无障碍城市建设的城市之一。深圳市盲人协会自2020年登记注册以来，也将无障碍城市建设主题纳入重点工作范围。而在无障碍城市建设与视障者有关的多项议题中，公交导盲问题作为最常出现在视障者出行领域的卡点，是多数深圳视障者关注的热点，也成为深圳市盲人协会工作的热点。

在日常生活中，视障者在搭乘公交车时，常会遇见人找不到车的问题。因自身视力能力限制，在公交站台候车过程中，视障者无法辨别到达自己跟前的公交车辆是不是自己所要搭乘的路线。以深圳市最为繁忙公交车站之一的科苑北站为例，在上下班高峰期，需在同一站台停靠的公交路线一度达40条以上。健视者尚且需要在车站上来回走动，切换不同角度才能看清楚外观相似的公交车上标识的车辆路线，视障者要在一串来来往往的无声车辆中找到自己的目标就更加困难。事实上，这也是阻碍许多视障者出行的巨大困难。他们很难在没有健视者帮助的情况下，独立通过搭乘公交车到达出行目的地。

公交导盲，指的是帮助视障者找到所要搭乘车辆的方式方法。从前，在国内公交车系统发展的早期，所有的公交车辆都会安装车外语音报站装置，在抵达公交车站的同时发出语音播报。这一对健视者似乎无用的“扰民”装置给当时的视障者乘车提供了极大的便利。在车外语音报站装置在全国普遍性停用以后，视障者的公交导盲需求实际上长期处于被忽视的状态。

视障者对有效公交导盲方式的呼声一直很高，而公交导盲系统则是近年来出现的一种新的解决方案。公交导盲系统由一套设备与软件组成，视障者可通过手机软件与装有公交导盲设备的公交车辆进行交互，获取所乘车辆的反馈以完成人找车的目标。在深圳市2021年6月通过的《深圳经济特区无障碍城市建设条例》中，公交导盲系统作为一种实现公交车无障碍化的方式被写入其中，成为公交车无障碍化的明确法律依据。

但在立法出台之后，仍然需要有人依据相关法律条例落实公交车无障碍化建设的具体实践，让公交导盲系统这一便利视障者的无障碍设施真正从立法文字转变为生活中可以使用的现实。这个命题成为深圳市盲人协会的工作目标，而合法行使协会的监督职能，则成为最有可能实现这一工作目标的有力手段。在一步步推动公交导盲系统落地的工作实践中，深圳市盲人协会探索并总结出行使协会监督职能的方法，即现状梳理、锁定卡点、寻找突破口三个步骤。

1.现状梳理

在推动公交导盲系统落地工作开展之初，深圳市盲人协会面对的工作情况是信息点杂乱、方法路径不明确：视障者对于公交导盲系统的需求很强烈，但也无法提出成熟的解决方案；深圳市已具备普遍安装公交导盲系统的立法基础，但没有明确的实装计划；市场上存在多家公交导盲系统供应商，但因实际安装使用的情况不多，缺乏有力的测评数据等等。

为充分了解公交导盲系统落地问题的情况，深圳市盲人协会有效履行协会的各项职能，梳理现状，进行多项尝试。一方面从“代表”和“服务”职能出发，就视障人士乘坐公交车难问题深入基层，对视障群体的服务需求展开调查研究，充分了解视障群体搭乘公交车出行的基本状况。另一方面从“维权”职能着手，多次向政府有关部门反应视障群体的需求情况，为其制定政策提供参考建议。在这双管齐下的过程中，不断积累从多个方面取得的反馈信息，扫除过往信息获取过程中的盲点，整理出有关公交导盲系统推行落地的全方面现状。

2.锁定卡点

通过全面的现状梳理与分析，深圳市盲人协会发现，在深圳推动公交导盲系统落地已经具备一定的立法基础，视障者的需求很明确，市场上存在相应的系统供应能力，政府相关部门也有落实立法要求的意愿。但在走访调研过程中，深圳市盲人协会也发现，要实现深圳市内尽可能普及安装公交导盲系统，并以此真正解决视障者公交出行找车难的问题，还需要解决两道现实难题。

第一个难题是公交导盲系统的实际功效难以保障，亟需有效评价手段。尽管深圳市已经通过《深圳经济特区无障碍城市建设条例》明确，“公共汽车运营企业应当按照有关规定在车厢内外设置并使用公交导盲系统”，但这只能解决公交导盲系统“有或无”的问题，无法指引公共汽车运营企业应当选择安装什么样的公交导盲系统，也即是“好或坏”的问题。公交导盲系统的效果缺乏评估体系，无法保障视障者的使用体验。在实际调研中发现，自2014年广东省民生十件实事完成以来，深圳市内其实已经存在极少数正在营运的公交车辆已经搭载了公交导盲系统，但少数知道这一情况并有过实际使用体验的视障者表示，当时已经安装使用的公交导盲系统存在缺陷，完全不能满足视障者实际出行需求。

第二个难题是公交导盲系统普及安装所需时间与资金成本巨大，需有更妥善的决策依据与实施计划。深圳当前正在营运的公交车数量庞大，要在这样的车辆基数上实现公交导盲系统的覆盖安装，存在巨大的工作量，公共汽车运营企业也需要为此支出相应的费用。因而，在具体落实《深圳经济特区无障碍城市建设条例》的过程中，相关部门与公共汽车运营企业都会采取更加审慎的工作态度，目的是规避不必要的成本浪费。

3.寻找突破口

综合分析上述两个难题的来龙去脉可以看出，在深圳市推动公交导盲系统实装的关键卡点，在于相关部门决策信息不足，以及由此导致的决策动力不足。而解决不足的办法，就是设法补全不足。为此，深圳市盲人协会尝试采取扎实的实践工作，积极参与深圳市公交导盲系统落地决策过程，充分发挥协会的监督职能，为建设过程中相关部门及企业补充信息，以监督促建设、以监督助落实。

依据深圳市人民政府办公厅2018年11月26日印发的《深圳市创建无障碍城市行动方案》责任分工一览表，“推进全市公交导盲系统建设，加大无障碍公交车辆投放力度”重点任务的责任单位为深圳市交通运输委。深圳市盲人协会主动去函深圳市交通运输部门，在沟通中积极提供各类公交导盲系统参考信息，以此实际参与到公交导盲系统建设监督工作中。深圳市交通运输部门贯彻落实《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市创建无障碍城市行动方案的通知》要求，将公交导盲系统建设纳入了深圳公交车辆新投放标准，修订深圳市地方标准《公共汽车运营服务规范》（DB4403/T 162-2021），新增了无障碍公交车辆设置等相关条款，以明确地方标准的方式指导深圳市公共汽车运营企业落实公交导盲系统建设任务。

随后，深圳市盲人协会就公交导盲系统建设一事联络深圳市三大公共汽车运营企业，即深圳巴士集团、东部公交、西部公汽，密切跟进公交导盲系统建设工作。除了代表深圳市视障者表达对公交导盲系统建设的需求与关心，协会还积极响应《深圳市创建无障碍城市行动方案》号召，以深圳市残联指导社会团体身份，参与深圳市无障碍城市建设督导工作，作为重大工程受益人代表，参与公交导盲系统建设验收环节。深圳市盲人协会联合深圳市无障碍环境促进会，对深圳市投入运营的公交导盲系统“引路人”与“深圳公交助乘”开展测评，先后于2021年3月、2021年9月与2022年7月组织视障者评测员开展实地测评，发布《深圳市公交导盲系统测评报告》。

三、总结

据深圳市交通运输部门统计，目前深圳市所有专营公交车辆均已安装字幕及语音报站系统，配置无障碍踏板的公交车辆有3000余台，配置公交导盲系统的公交车辆近4000台，主要在市残联中心、福田交通枢纽等重点区域为市民提供无障碍出行服务。尽管现在还未能实现深圳市公交车公交导盲系统的全覆盖，但在深圳市公交行业主管部门、深圳公共汽车运营企业、深圳市残疾人联合会和深圳市盲人协会等单位的努力下，深圳市无障碍城市建设已在公交导盲系统建设任务中迈出坚实的一步。

深圳市盲人协会通过脚踏实地参与城市建设工作，逐步摸索出行使残疾人专门协会“监督”职能的实践方法，即现状梳理、锁定卡点、寻找突破口三步走的工作办法，也为协会继续参与深圳无障碍城市建设拓展出行之有效的工作路径。未来，深圳市盲人协会的工作经验有望为国内其他省市地区的残疾人专门协会工作以及无障碍城市建设起到指引作用。

【参考资料】

1、《国务院办公厅关于印发中国残疾人联合会改革方案的通知》（国办发〔2018〕84 号）；

2、《中国残联关于印发基层残联组织专项改革试点施行方案的通知》（残联发〔2019〕26号）；

3、《中国残联关于加强和改进专门协会工作的意见》（残联发〔2019〕27号）；

4、《深圳出台全国首部无障碍城市建设立法，9月1日正式实施》，中国青年网，2021年8月26日；

5、《深圳市人民政府办公厅关于印发深圳市创建无障碍城市行动方案的通知》（深府办函〔2018〕345号）。